一、地方政府的土地財(cái)政策略——如何經(jīng)營(yíng)城市？
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過(guò)去二十多年，地方政府使用了一整套“經(jīng)營(yíng)城市”的策略。這些策略大致可以概括為：
第一，土地財(cái)政與基礎(chǔ)設(shè)施投資的雙向互動(dòng)。首先，利用土地出讓收入來(lái)為基礎(chǔ)設(shè)施投資融資，用前者的高回報(bào)來(lái)彌補(bǔ)后者的低回報(bào)。其次，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來(lái)提升土地價(jià)值，為下一輪融資做準(zhǔn)備；
第二，增量融資與存量融資的結(jié)合。地方政府除了能夠通過(guò)當(dāng)期土地出讓金來(lái)獲得收入以及向銀行融資外，還可以利用存量土地收儲(chǔ)作為抵押向商業(yè)銀行貸款。而存量土地的估值取決于最近的土地出讓金收入。從這一意義上而言，地方政府存在通過(guò)降低土地供應(yīng)數(shù)量來(lái)抬高土地出讓單價(jià)的動(dòng)機(jī)；
第三，工業(yè)地產(chǎn)與商業(yè)地產(chǎn)相結(jié)合。為了完成招商引資任務(wù)，地方政府通常會(huì)給企業(yè)提供極其廉價(jià)的工業(yè)用地，這一方面地方政府無(wú)疑是虧損的。而在工業(yè)用地方面的虧損，地方政府必然會(huì)從提高商業(yè)用地出讓價(jià)方面找補(bǔ)回來(lái)。不過(guò)，如果當(dāng)?shù)毓I(yè)發(fā)達(dá)，那么除了能夠提供不菲的財(cái)稅收入外，也能反過(guò)來(lái)拉高商業(yè)用地的價(jià)格。兩者是相輔相成的；
第四，政府平臺(tái)公司在上述各環(huán)節(jié)中均扮演著重要角色。事實(shí)上，在目前中央加強(qiáng)對(duì)地方政府財(cái)政預(yù)算決算管理之后，平臺(tái)公司事實(shí)上成為地方政府的第二財(cái)政。一方面收支更加靈活，另一方面與土地財(cái)政的結(jié)合也賦予平臺(tái)公司強(qiáng)大的融資能力。不過(guò)，所有平臺(tái)公司為政府支出的事項(xiàng)都將變成平臺(tái)公司對(duì)政府的應(yīng)收賬款(也即隱性債務(wù))。而且，平臺(tái)公司通常不會(huì)把政府后續(xù)劃撥資產(chǎn)用來(lái)沖銷上述應(yīng)收，而是用來(lái)補(bǔ)充資本金。這就造成平臺(tái)公司債務(wù)不斷放大的格局。
二、當(dāng)前地方政府的財(cái)政困局
當(dāng)前地方政府財(cái)政困難的原因大致如下：
第一，在疫情沖擊下，無(wú)論是制造業(yè)還是服務(wù)業(yè)的稅收與非稅收入均顯著下降，且地方承擔(dān)的防疫支出越來(lái)越高；
第二，在嚴(yán)厲的房地產(chǎn)調(diào)控政策之下，一方面土地出讓收入銳減，另一方面與房地產(chǎn)、建筑業(yè)相關(guān)的大量稅收(例如營(yíng)業(yè)稅、土地增值稅、各類附加等)顯著萎縮；
第三，地方政府要為過(guò)去舉借的大量債務(wù)(無(wú)論是政府債務(wù)還是平臺(tái)債務(wù))還本付息或借新還舊；
第四，目前中央政府嚴(yán)格限制地方政府新增隱債，導(dǎo)致平臺(tái)公司的作用明顯受限。
可以說(shuō)，當(dāng)前地方政府在地方政府收支大致平衡、堅(jiān)持房住不炒政策與限制地方政府隱形債務(wù)三個(gè)目標(biāo)之間面臨“三元悖論”。
三、解決方案
關(guān)于當(dāng)前地方政府財(cái)政問(wèn)題的解決方案：
一是要通過(guò)各種舉措(包括持續(xù)優(yōu)化防疫措施)來(lái)恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這才是治本之策；
二是中央政府發(fā)行新一輪特別國(guó)債。通過(guò)發(fā)行國(guó)債來(lái)為各地受疫情沖擊嚴(yán)重的中低收入家庭發(fā)放現(xiàn)金類消費(fèi)券，并為符合條件的中小企業(yè)提供補(bǔ)貼(在這一方面，如果中央不補(bǔ)，就只能由地方政府來(lái)補(bǔ))；
三是擴(kuò)大地方政府發(fā)行的一般債與專項(xiàng)債規(guī)模。一般債用來(lái)彌補(bǔ)地方財(cái)政收支缺口，專項(xiàng)債用來(lái)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融通資金。但目前來(lái)看，一般債發(fā)行規(guī)模應(yīng)該顯著上升；
四是努力擴(kuò)大政策性金融機(jī)構(gòu)的支持力度。當(dāng)前6000億政策性開(kāi)發(fā)性金融工具其實(shí)是一種政府主導(dǎo)的股權(quán)投資基金，該項(xiàng)基金可以用作地方政府基建項(xiàng)目的資本金，因此尤其受地方政府歡迎；
五是在專項(xiàng)債資金使用方面給地方政府提供更大的靈活性。例如，目前有些專項(xiàng)債項(xiàng)目是年初才經(jīng)過(guò)審批，但8月底就要求資金必須全額使用。按照正常的項(xiàng)目運(yùn)行來(lái)看，難度很大。因此建議簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批程序，提高資金使用期限的靈活性；
六是對(duì)地方平臺(tái)債務(wù)管理也使用逆周期審慎監(jiān)管模式。在當(dāng)前情況下，應(yīng)放松對(duì)平臺(tái)公司隱性債務(wù)的監(jiān)管，讓平臺(tái)公司能夠更好地參與到下一波基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)浪潮中去。
（文章來(lái)源：第一財(cái)經(jīng)）
標(biāo)簽： 土地財(cái)政
